笔者在2019年12月曾明确提出，城投企业在进入高质量发展的历史时期，特别是“十四五”的五年时间，将成为城投企业全面转型的决战期和分水岭（丁伯康博士：“十四五”将成为地方政府融资平台转型的分水岭）。现在五年过去了，在当前背景下，对城投企业“十五五”发展战略规划进行前期研究和设计，引领企业面向未来进行战略调整和发展布局，不仅十分必要也非常迫切。因此，我们从城投“十五五”发展战略规划制定前要回答的五大时代命题，来进行论述。 

一、传统城投企业的发展向哪里去

在前期债务管控的基础上，2023年7月24日，中央政治局会议首次提出“制定实施一揽子化债方案”，各部门和各地积极落实，多措并举，通过财政化债和金融化债等手段化解地方债务风险。但在债务风险未得到有效化解前，“控增化存”仍是各地债务风险防范的总基调。

特别是35号文，明确将地方国企划分为融资平台、参照融资平台管理的国有企业和普通国有企业三类，并分类、分区域明确了相关融资要求，未转型的城投企业将较难新增融资。在35号文等政策指导下，交易所、交易商协会从具体量化指标方面，结合“3899”名单、财政部隐债名单、城投类企业与产业类主体划分等，明确城投类主体只能“借新还旧”，产业类主体在满足“335”指标要求基础上，还需综合考量地方及企业债务规模等情况，才有可能实现新增融资。融资平台管理名单查询系统上线后，银行等金融机构通过提级审批管理等措施，提高了城投公司间接融资标准，非标类融资也受到了严格控制，部分类别非标融资业务被要求禁止开展。

可以预见，未来一段时间债务新增严控与存量化解是城投企业与地方政府的重要工作，城投企业新增融资难以突破，在新增项目投资与存量债务化解的双重压力下，只能加快向一般性国有企业转型才能保障可持续发展空间。

二、未来城投业务的重点向哪边转

在城市端，2023年，我国常住人口城镇化率已经达到了66.16%，部分地区城镇化率已达到或超过75%，部分城市城镇化建设逐渐饱和趋缓，工作重心逐渐转向城市更新，且任务日益繁重。2024年起，财政部、住建部将连续三年联合开展城市更新示范工作，首批15个大城市已纳入支持范围；2025年，财政支持力度持续加大，在提前下达的2025年1000亿元中央预算内投资计划和1000亿元“两重”建设项目清单中，城市更新已占据一定比例。在今后的几年里，城市更新仍将是政府投资重点关注与支持的领域。2025年1月3日，国务院常务会议研究推进城市更新工作，提出“要支持各地因地制宜进行创新探索，建立健全可持续的城市更新机制，推动城市高质量发展。因此，城投公司需结合自身的功能定位和资源禀赋，进一步借力“三大工程”，助力实现改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展；同时，转变以传统的城市基建、棚改、土地整理等业务为主的业务模式，重构业务布局，转变服务重心，持续打造“城市运营商”，推动传统产业转型升级，以数智赋能助力公共服务能力提升，同时不断增强自身的“造血”功能，加速推进市场化、数字化转型进程。

在乡村端，以县城为重要载体的城镇化建设仍有较大发展空间，中国式jdb电子官方网站化乡村振兴步入新阶段，县城将接起城镇化发展下半场的接力棒。根据国家统计局最新发布的《jdb电子官方网站》，2023年我国乡村振兴全面发展指数总体呈现稳步发展态势，但全面推进乡村振兴仍然面临着经济发展不平衡、产业发展动能不强等诸多挑战，需要进一步加大改革创新力度，加快补齐农业农村发展短板。2024年中央一号文件重提“千万工程”，并提出推进乡村全面振兴的“路线图”，聚焦乡村产业发展、乡村建设、乡村治理水平这“三个提升”的关键方向。因此，地方城投公司在乡村特色优势产业培育方面可做大文章。依托地方资源禀赋、产业基础等，充分发挥比较优势，深度参与乡村振兴领域，积极拓展自身业务板块，全面挖掘农业多种功能和乡村多元价值，推动农村一二三产业融合发展。

三、如何深化改革构建jdb电子官方网站化产业体系

《jdb电子夺宝官方》提出，重点发挥国有企业在建设jdb电子官方网站化产业体系、构建新发展格局中的科技创新、产业控制、安全支撑作用，着力解决企业核心功能不强、资产收益率不高、创新能力不足等问题；地方国有资本优先布局公共服务、城乡基础设施及优势产业领域。中央全面深化改革委员会、国务院国资委也多次强调“三个集中”、“三个资本”：推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，坚守主责、做强主业，当好“长期资本”、“耐心资本”、“战略资本”。这既为国有经济布局优化和结构调整指明了行动方向与推进重点，也为国有企业改革深化提升、jdb电子官方网站化产业体系建设和高质量发展提供有力支撑与重要保障。

在深化国企改革提升及产业化发展背景下，地方国企平台一是需结合改革深化提升行动计划，重新优化国资布局，重点向“投资战略新兴产业、畅通产业链循环、推动地方传统优势产业数字化绿色化转型升级”等领域倾斜；二是依托企业自身的资产资源优势、深耕地方主导产业，以健全产业链、整合产业链、部署创新链、攻克关键链为重点，通过自主投资发展、股权基金投资、战略合作等方式，提升产业收益，推进产业化转型；三是重新建立与产业发展相匹配的管理体制，包括产业化人才引进、中长期激励机制建立、任期制契约化管理等；四是产业招引方面，需从以往土地招商、政策招商等转向产业招商、技术人才招商、服务招商、营商环境招商等，建立地方产业投资全周期一站式服务机制，逐渐培育jdb电子官方网站化优势产业集群。

四、如何在数智化时代发展新质生产力

在数智化转型背景下，城投企业打造发展新质生产力需更加有效、更有作为。2024年初，数据资产入表正式启动，国家数据局等17个部门发布《jdb电子夺宝官方》，提出推动数据要素赋能实体经济。2024年5月14日，国家发展改革委 国家数据局 财政部 自然资源部联合发布《jdb电子官方网站》（发改数据〔2024〕660号），提出“全领域推进城市数字化转型、全方位增强城市数字化转型支撑、全过程优化城市数字化转型生态”。《jdb电子夺宝官方》提出，“探索建立支撑新型城市基础设施建设的数据共享、交换、协作和开放模式”。随着智慧城市、韧性城市、数字化城市建设等热度兴起，全国多地掀起“绿色低碳+智慧城市+数字化平台+数据资产入表”等综合性城市建设发展热潮，并在公共交通、文化旅游、公用事业等领域实现智慧化建设管理，推进地方国企平台公司相关数据资产入表及融资。  

在经济高质量发展及打造新质生产力等背景下，城投公司不仅要加大力度从优势的传统基建向新基建、智慧城市建设转变，更要积极拥抱数字化，更加有效作为。不仅要发挥国企在新质生产力打造和发展中的引领带动作用，有效支持新产业培育、新模式创造、新动能打造，搭建有效投资平台，链接各类优势资本。还要有效利用资金、政策支持等方面先天优势，充分盘活前期聚集的大量土地、自然资源、数据、资本等生产要素，抢抓数字化发展机遇，在新质生产力打造方面发挥重要作用。

五、如何在大运营时代应对转型难题

在过去的二十多年里，城投企业作为城市发展的重要推手，凭借其独特的融资优势和政府资源，承担了大量道路、桥梁、公共交通、环境改善等城市基础设施的建设任务，以及保民生等公用事业服务。但随之而来的是积累了大量的存量债务，而这些债务，仅靠城投公司自身是难以化解的，仍需要依靠地方政府和相关政策的支持，从存量债务偿还机制、政府项目投资平衡机制和持续资产资源注入机制等方面，统筹安排，科学设立，才能逐步化解，并不断促进城投公司的做大、做强和做优。

随着地方土地财政终结、历史存量债务化解、城镇化建设发展模式转变、地方产业转型升级、新一轮国改重心转变等一些列内外部环境的变化，地方国企平台公司的发展模式与生存逻辑发生较大改变，城投行业也开始进入“大运营时代”。伴随着大运营时代的开启，城市综合运营和经营市场化转型对城投公司而言无疑是一种考验，但更是一种机遇。“十五五”作为“大运营时代”一个重要的关键历史时期，是城投企业彻底转变发展理念、重塑战略定位、转变发展方向、优化业务布局、重构政企关系、推动全面转型升级的重要契机。城投企业更应该在新的发展格局下，围绕“十五五”发展战略规划的制定，坚持“城投+产业”双轮驱动发展，统筹考虑地方经济发展、国资发展、国企发展的关系，重新理清城投的职能定位和战略方向，明确新的历史使命，系统设计企业的转型路径，实现在“大运营时代”的华丽蜕变。